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迈向“治理型”监督—-论国家治理现代化中的检察监督
时间:2020-11-16  作者:  新闻来源:  【字号: | |

第十六届全省检察理论研究年会 

    

    

  迈向“治理型”监督 

  —-论国家治理现代化中的检察监督 

  萍乡市人民检察院 尹冶寰* 

    

  摘要:“治理型”监督,是对国家治理现代化的回应,是对检察制度监督公共权力、保障宪法法律统一正确实施和维护社会公共利益等治理功能的彰显。构建“治理型”监督,需要凸显检察权的监督职能、激活检察机关合宪性审查提请权和补强行政检察监督短板,需要提升依法监督、共赢监督、智能监督等三项监督能力 

  关键词:“治理型”;检察监督;国家治理现代化 

    

  当前检察机关贯彻落实党的十九届四中全会精神,一个重要方面是服务和保障国家治理体系和治理能力现代化。这是检察机关在新时代需要承担的一项崭新的历史任务。完成此项历史任务,就必须站在国家治理现代化的视域下,重新审视检察机关的法律监督职能,积极回应国家治理现代化对检察监督提出的新要求、新挑战,将检察监督主动融入到国家治理现代化的时代潮流中去。基于此,本文提出“治理型”检察监督的命题,并对此命题做一个初步的理论阐述。 

  一、“治理型”检察监督:一种回应性选择 

  “治理型”检察监督,首先即是对国家治理现代化的一种理论回应。这种回应的必要性在于,对于新时代的中国来说,国家治理现代化本身就是一项国家战略部署,是一股不可抗拒的时代发展潮流。作为国家治理重要主体的检察机关,也只有将其被宪法赋予的法律监督职能,纳入到国家治理现代化的轨道,才能确保正确的发展方向,找准自己的发展定位。从这个意义上,提出“治理型”监督的命题,是检察监督顺应新时代国家治理现代化的一种内在要求和必然选择。 

  (一)国家治理的一项重大战略任务 

  国家治理现代化包括国家治理体系与治理能力现代化。自中共十八届三中全会首次提出“国家治理”概念,并将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标之后,2019年中共专题研究国家治理问题的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(下简称《决定》),又进一步明确和强调推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务,并提出了这一重大战略任务的总体目标,即:到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。这意味着中国将进入一个治理时代,进入一个国家治理现代化的时代。 

  之所以将推进国家治理现代化确立为党和国家的一项重大战略任务,是因为“要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。《决定》也明确指出当今世界正经历百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。顺应时代潮流,适应我国社会主要矛盾变化,统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想,不断满足人民对美好生活新期待,战胜前进道路上的各种风险挑战,必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。可以说,推进和实现国家治理现代化,是我们党把新时代改革开放推向前进的根本要求,是应对百年未有之大变局的风险挑战、赢得主动的有力保证。 

  (二)国家治理的历史性变革 

  国家治理现代化,不仅是一项战略性举措,也是一种历史性变革。这种历史性变革首先表现为对中国传统国家统治和管理模式的扬弃。作为一种全新的政治理念,治理不同于传统的国家统治和国家管理,其最显著的特征就是“去单一化”和“弱强制化”,它强调主体的多元与互动,手段的灵活与弹性,尊重和满足社会和民众的自主与参与。正如有学者所言:“从统治、管理到治理,言辞微变之下涌动的,是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命”。而国家治理的现代化,则又在现代化的向度上进一步提升了国家治理的境界。此处的“现代化”,指的是在继承本国治理成果与借鉴他国治理有益经验的基础上,对国家治理体系和治理能力进行变革改进和优化,以有效应对时代挑战并顺应未来发展趋势的一种进化过程。其具体标志至少应当包括民主化、法治化、协同化和效率化等  

  国家治理现代化的历史性变革,其次体现在对西方国家治理模式的突破和超越。治理虽然是从西方兴起的公共管理模式,但西方治理的演进“一直伴随着自由主义先天具有的、由于统治失灵和管理失灵加剧的对政府的不信任”。中国在选择和引进西方的治理理论的过程中,在吸收治理的合理内核的基础上,同时加入了“中国元素”,即强调国家治理必须坚持党的统一领导和政府的主导地位。事实上,“治理”概念在中国的语境中,并“不是单纯地强调政府放权和弱化政治权力,而是更加凸显了党和政府的核心地位,以及在此种地位的确保下引导国家、政府、社会三者之间协调有效运行”。实践证明,这种“中国之治”符合中国的国情,也适应时代的要求,能够有效避免西方国家“去政府化”、“去中心化”治理模式带来的国家瓦解”、“国家被拆包”以及治理低效乃至无效等问题。习近平曾明确指出,“我们思想上必须十分明确,推进国家治理体系和治理能力现代化,绝不是西方化、资本主义化”《决定》也强调指出:完善和发展我国国家制度和治理体系,必须坚持从国情出发、从实际出发,……,不能照抄照搬他国制度模式,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路,坚定不移走中国特色社会主义道路。 

  (三)时代发展的重要战略指引 

  国家治理现代化,不仅仅是一种新提法、新范式。在理论上它是对马克思主义国家理论的重大创新和发展,在实践上它是新时代党领导人民建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴需要完成的一项崭新的历史任务。学界即有人认为,推进国家治理现代化,将成为中共继实现民族独立、人民解放,完成社会主义革命、确立社会主义基本制度,进行改革开放、发展中国特色社会主义“三件大事”后,需要完成的“第四件大事”,是继提出工业、农业、国防、科技“四个现代化”目标之后,需要实现的“第五个现代化” 

  推进国家治理现代化,被确立为新时代全面深化改革的总目标和战略性任务,意味着它绝非是局限于某一个领域的改革和现代化,更非是一种治国理政的权宜之计,而是必将触及国家生活的方方面面,必将引发整个国家治理体制和机制的变迁和调整,从而必将在中国现代国家的构建与治理中发挥全局性、总揽性、长远性的战略指引作用。在这一战略部署的驱动和指引下,包括检察机关在内的所有国家机关以及社会组织等各种国家治理主体和要素,都必须主动融入进国家治理现代化的时代潮流,自觉担当起推进国家治理现代化的历史使命,按照国家治理现代化的战略要求进行顶层设计、自我革新。在这方面,最高检表现出了应有的担当和视野,在其制定的未来五年的检察规划中就明确提出了“构建与国家治理体系和治理能力现代化要求相符合,与建设中国特色社会主义法治国家相适应的新时代检察体制和工作机制”的任务和要求。“治理型”检察监督就是在这样的时代背景和职责使命下提出来的。 

  二、“治理型”检察监督的功能定位 

  从功能定位来说,“治理型”检察监督就是一种以推进国家治理现代化为目标追求的检察监督。确立这一功能定位,不仅是检察监督适应国家战略的时代需要,也是为检察监督自身承载的国家治理功能所决定,是其职能也是其职责所在。根据宪法和现有法律对检察制度的设计和规定,可以说,检察机关是国家治理一个不可或缺的治理主体,检察监督是一种不可替代的治理机制和治理方式。构建“治理型”检察监督,既能彰显检察监督高度契合国家治理要求的独特优势,也可体现检察机关参与国家治理的责任担当。 

  (一)监督公共权力的治理功能 

  公共权力受到监督,私人权利得到张扬,是国家治理区别于传统国家统治和管理的一大特征。可以说,治理即治权,治权必监督,监督是国家治理不可或缺的重要环节。习近平指出,权力运用能否得到有效制约和监督,是评价一个国家政治制度是否民主有效的重要标尺。《决定》也将“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”,作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面,强调这是“党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”。 

  我国实行的是不同于西方“三权分立”的“一元分立”的国家治理体制,在这种国家权力结构中,设置专门的国家机关对公共权力进行监督,至关重要。可以说,针对公共权力的监督制度是我国国家治理民主化、法治化的一个支柱。基于此,如何通过监督来控制公共权力,便应当成为国家治理现代化的核心,国家治理现代化的一项基本任务也就是构建一种高效的权力监督机制和体系。 

  “检察制度从诞生的那一刻开始,就具有权力监督和权力制约的功能”。在我国,检察机关享有的检察权,虽然人们对其法律性质存在不同的理解,但依据宪法关于检察机关是“国家法律监督机关”的定位,将其定性为是人大之下一种国家专门机关独立行使的一种“监督性”权力,承担着监督和制约审判权、行政权、监察权的权力治理功能,应该是能够获得共识的。事实上,近年来,剥离检察机关大部分侦查权能以及推行公益诉讼检察等改革,就大多被解读为是检察机关监督职能的回归和拓展。由此,检察监督便是我国国家治理中对公共权力进行监督和制约的一个重要组成部分和实现形式,承载着以权力监督权力的重要治理功能。 

  (二)保障宪法法律统一正确实施的治理功能 

  与其他国家机关的监督不同,检察监督被宪法定位为法律监督。所谓法律监督是“检察机关根据法律的授权,运用法律规定的手段,对法律的实施情况进行检查督促,以维护国家法治的统一和法律的正确实施”。突出表现为对人大立法权之外的各项公共权力行为是否合法进行监督,对法令、政令及地方性立法是否合宪提出监督意见。这种监督具有法律性、主动性、程序性、专门性以及集中统一性等特点保障法律正确实施,维护国家法制统一、尊严和权威,是检察机关的根本职责和价值追求。正是藉由这一法定职责,检察监督在巩固政权、追诉犯罪、惩治贪腐等多方面发挥着重要作用。有学者甚至认为检察机关通过开展法律监督,保障宪法法律的统一正确实施,是我国检察监督的本质属性和独特价值即是说,检察权在我国之所以被宪法设置为国家权力架构中一项独立的权力,就是因为它具有这项其他国家机关不可替代的价值和使命。 

  检察监督保障宪法法律统一正确实施,具有重要的国家治理功能。它体现了检察权在国家治理体系中的政治维度,而且它还与国家治理现代化的法治化路径内在契合。国家治理现代化的核心命题是权力治理,但根本路径是法治化。国家治理由人治转向法治,被普遍认为是国家治理现代化的重要标准,一个拒绝法治的国家,不可能是一个治理现代化的国家。我国已经确立了依法治国,建设社会主义法治国家的发展目标,依法治国也成为了中共治国的基本方略。依法治国就是依据宪法和法律治理国家,其中一个重要环节就是必须保障宪法和法律能够得到有效实施。同时,宪法和法律本身的权威性和生命力也在于实施。所以,无论是法治建设本身,还是国家治理现代化,都离不开检察监督保障宪法法律统一正确实施这一独特价值的发挥。当前,随着中国特色社会主义法律体系的基本形成,更加注重和强化法律监督,以保障宪法和法律得到统一正确的实施,维护和捍卫宪法和法律的尊严和权威,尤其是彻底根治长期以来在法治建设方面存在的有法不依、执法不严、违法不究、司法不公等法治乱象,已经成为新时代我国全面依法治国的一项新要求。《决定》更是明确提出要“加强对法律实施的监督”。作为专施法律监督的“法律运行不可或缺的构成性机制”的检察监督,当然要在其中承担和发挥其不可替代的重要作用。 

  (三)维护社会公共利益的治理功能 

  国家治理是通过政府、市场、社会之间的分工协作,实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。其实质是重构和协调国家-社会-个人三者之间的利益关系,而其终极目的还是追求和实现社会公共利益的最大化。这种公共利益的最大化,就一个国家的治理而言,表现为国家利益、集体利益与个人利益的高度统一,维护公共秩序和公平正义;站在全球治理的角度,则指向人类命运共同体的构建,化解世界各国共同应对的生态环境恶化、反人类反社会行为等各种挑战,维护人类社会的整体利益以及人与自然的和谐共生。 

  维护社会公共利益,也是检察机关的职责所在。习近平曾在多个场合指出检察官是公共利益的代表,法律监督要以维护公益为核心。这意味着,检察机关不仅是一个独立的国家机关,是保障法制统一的护法机关,而且也是社会公共利益的维护机关,是社会公平正义的守护机关。事实上,自检察权诞生以来,检察机关就一直以公共利益的维护机关的面目示人,恪守客观公正义务也已成为世界多数国家检察权必须遵循的一项基本法律职责,我国新修订的《检察官法》也增列了此义务。修订后的《人民检察院组织法》也明确规定“人民检察院通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。为落实检察监督维护公共利益的职责,有学者提出:公益保护可以为我国法律监督的未来发展提供一个指引,即公共利益是法律监督职能延展、拓展的条件(当然它同时也是一种限制)。这意味着检察监督不仅仅是通过法律监督来维护公共利益;同时,维护公共利益也可成为检察机关主动参与国家治理特别是社会治理的一个新的正当性基础。事实上,近年来我国检察机关着眼于维护社会公共利益的追求,已开始拓展和延伸法律监督职能,通过支持起诉、督促起诉、民事公诉、检察和解、社区矫正等方式,积极干预社会、经济、文化等多方面事务,在保障国家重大战略的实施以及参与社会治理、生态治理、乡村治理等方面发挥着越来越积极的作用,解决了诸多长期以来得不到有效处理的“老大难”问题,乃至发展出一种有别于“公权制约型”的“社会治理型”检察监督新模式 

  最能体现检察监督维护公共利益治理功能的,当属新时代检察工作发展着力点的公益诉讼检察。研究表明这一制度设计是一个“富含治理内涵的司法体制创新,体现了我国国家治理体系和治理能力现代化所具有的在执政党领导下、改革与建构并重、注重社会主义公益保护、兼具国家主导与半开放性等特征”,而且具有“治理领域广泛覆盖、治理力度全程深入、治理主体全面带动、治理规范充分法治化、治理方式刚柔并济”等治理效果《决定》也明确提出要“拓展公益诉讼案件范围”。需要说明的是,我国的检察公益诉讼包括民事与行政两种公益诉讼,民事公益诉讼是一种纯粹的公益诉讼自不待言,行政公益诉讼虽然形式上表现为“一种典型的督促履职之诉,但毕竟是在法定的公共利益受到损害时,才由检察机关“先礼后兵”发动诉讼,因而仍然属于公益诉讼的范畴。 

  三、“治理型”检察监督的职能配置 

  “治理型”检察监督,就是将检察监督融入到国家治理体系,实现检察监督与国家治理的有机结合,充分释放检察监督的治理功能,将其打造成为服务和保障国家治理现代化的重要检察力量。为此,需要围绕推进国家治理现代化这一战略任务和中心目标,重新调整和配置检察监督的职能。 

  (一)凸显检察权的监督职能 

  前文提到,检察监督具有监督公共权力、保障宪法法律统一正确实施以及维护社会公共利益的国家治理功能。而这三项治理功能的“权源”,便在于检察权是一种独立的专门性的监督权力。我国的检察权,虽然表现为一种复合性权能的外在特征,但其本质是一种监督性权力。近年来有学者将这一权力的核心概称为一种“检察审查权”因此,要充分释放检察监督的国家治理功能,就必须凸显检察权的监督性质,并以此为核心来重构检察监督的职能体系。这是今天在推进国家治理现代化的时代背景下,找准检察机关法律监督的中心任务及其边界,重新配置检察监督职能的逻辑起点。 

  由于对“文革”期间检察机关因为其权力的“监督性”而受到政治攻击的遭际心有余悸,又加上制度设计上取消了之前检察机关享有的“一般监督权”,过去我们对于宪法赋予检察机关的法律监督的内涵和任务并不十分明确,我国的检察权监督和制约行政权、审判权等公共权力的监督职能更未能得到充分发挥,其主要表现就是长期以来,检察机关把主要精力集中在诉讼业务尤其是刑事诉讼业务上,将打击犯罪作为自己的工作重点。 

  诉讼不是主要的监督途径,更不是唯一的监督手段。要实现检察监督的国家治理功能,就必须超越现行的检察实践,改变检察机关“重诉讼,轻监督”的传统格局,调整检察权的重心,将其从以诉讼为中心转变为以监督为中心,至少也是监督与诉讼平衡并重。当前刑事、行政、民事以及公益诉讼“四大检察”的战略布局及其提出的“四大检察”应当全面协调充分平衡发展的整体要求,无疑就属于对法律监督内涵的重新定位,也标志着检察监督的监督性的回归与彰显。事实上,现代检察权制度的构建在进一步丰富诉权范围和内容的同时,也出现了监督功能不断增强的发展趋势,“有的国家甚至探索在诉讼领域之外,构建辐射国家和社会生活各个方面的法律监督权” 

  (二)激活合宪性审查提请权 

  国家治理现代化重要标志的法治化即依法治国,首先是要依宪治国。中共十九大报告强调要加强宪法实施与监督,特别提出要推进合宪性审查工作,维护宪法权威。如前所述,检察监督的一大国家治理功能便是通过法律监督,保障宪法和法律的统一正确实施。当前要充分发挥检察监督这一治理功能,一个重要的切入点便是激活《立法法》和《监督法》赋予检察机关对法规和司法解释的合宪性审查提请权(虽然这两法是直接赋权于最高检等五机关,但通过检察一体化运作,此项合宪性审查提请权可通过层报方式延伸至各级检察机关)。之所以说是激活,乃是因为直到目前为止,《立法法》和《监督法》授予最高检等五机关的对法规和司法解释的合宪性审查提请权,在现实中都尚未转化为实践,使该规定沦为了一个一直处于休眠状态的所谓“僵尸条款”。 

  启动和落实检察机关对法规和司法解释的合宪性审查提请权,为检察监督完整的呈现法律监督职能提供了扩展空间,可实现检察监督由涉及具体案件事实认定和法律适用的个案监督,扩展到针对多数不特定对象的规范性文件的监督,这才是完整的法律监督,必将显著的提升检察监督参与国家治理的功能。对此有学者评论道:这种在实现个案公正之外的具有普遍适用性的法律监督,将“有利于提高立法质量,维护法律体系的一致性,有助于改善检察机关参与社会治理的手段,有望成为从源头上提升国家治理体系和治理能力现代化的重要一环,从而更好地发挥检察机关参与国家治理的能动作用”。引人注目并令人欣慰的是,当前最高检已率先将此合宪性审查提请权的法律规范转化和纳入了工作职责。在其2019年发布的《最高人民检察院职能配置和内设机构设置》改革方案中,就增加了向全国人大常委会就法规和司法解释提请合宪性审查的新职责要求。 

  (三)补强行政检察监督短板 

  凸显检察监督的监督性,在监督的客体上则应补上行政检察监督短板,强化检察权对行政权的监督,这是今后检察监督发挥国家治理功能的一项重点任务。在国家治理格局中的公共权力治理,对司法权的监督固然不可或缺,但对行政权的监督更为紧要。在现代国家的公共权力架构中,作为一种典型的“命令—服从”性质的公共权力,行政权最强大、最直接、最广泛,且还在不断扩张中,现代国家因此被称为“行政国家”。尤其在我国,政府更是掌握了最大量的管理资源,占据着强势的主导地位。可以说,能否有效监督和控制行政权,已成为国家治理一项最重要的任务。“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”,打造“法治政府”也被确立为是我国法治国家建设的重点和关键。 

  然而,通过监督来制约行政权的行政检察,在我国检察监督体系中却是“短板中的短板”、“弱项中的弱项”,目前仍然处于短、弱、小、冷的阶段。长期以来,在检察监督领域对行政权的监督始终逡巡于行政诉讼的监督路径。这种传统监督模式不仅监督路径单一,而且本质上属于一种对行政权的间接监督。严格来说,行政诉讼监督只是一种对审判权的监督,借此来间接实现对行政权的监督。这种试图通过监督法院对行政案件的审判活动来形成对行政权的监督,其效果可想而知。再加上行政诉讼法对行政诉讼受案范围的限制以及法院大量采用和解、调解方式结案等因素,实际上导致大量的行政活动都被游离于检察监督范围之外,很多违法行政行为因此得不到及时纠正。 

  检察权最早就肇始于对警察权的监督,将对行政权的监督纳入检察机关法律监督的范畴,应属法律监督的题中之义。而在当前“健全权力运行制约和监督体系”推进国家治理现代化的背景下,扭转行政检察在“四大检察”中地位作用畸轻局面,更应提上日程。研究表明,当前强化检察权对行政权的监督,“不仅可以弥合行政权内部监督机制低效、审判权监督功能疲软等问题,还可弥补监察机关在行政机关行为合法性监督上的缺位”。 

  从目前的改革动态来观察,强化检察权对行政权的监督,提升检察监督的国家治理功能,主要呈现两条新路径。一是开启对行政权的直接监督,即中共十八届四中全会提出的“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”。这个监督路径一旦全面实施,将意味着检察权对行政权的监督将由目前的“末端性监督”迈向过程性规制,有学者还将其解读为新时代对检察机关法律监督又开始有限的回归“一般监督”职能上面。二是推行公益诉讼检察。检察公益诉讼虽然也可理解为是检察机关诉讼职能的一种扩展,但本质上仍然属于检察权对行政权的监督,尤其是行政公益诉讼。有学者即认为公益诉讼检察的本质就是一种以监督法律的正确实施来促进国家治理,其制度初衷就是一种以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计。总之,强化检察监督对行政权的监督,发挥检察监督的国家治理现代化的功能,今后应注意集中挖掘和开发这两个新监督路径的国家治理潜力。 

  四、“治理型”检察监督的能力构造 

  国家治理现代化一个重要方面是治理能力的现代化。习近平曾强调:新时代“要更加注重治理能力建设”。《决定》也明确提出要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”,“把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据”。故而构建“治理型”检察监督,还存在一个构建与国家治理现代化相适应、相匹配的检察监督能力现代化的维度。打铁还要自身硬,作为法律监督机关的检察机关,这种治理能力更要过硬。如何来铸造和提升检察机关这一治理能力,基本途径无外乎就是《决定》所提及的“加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练”等“四炼”,本文在此只着重就服务保障国家治理现代化,检察机关应当建设和提升哪些监督能力,即“治理型”检察监督的能力构造问题提一些粗浅建议。 

  (一)依法监督的能力 

  习近平指出国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”;强调治理能力建设就是要“增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”可见,治理能力首先就是指依法治理能力。如果说法治化是国家治理现代化的根本路径,那么这种依法治理能力,便应是国家治理能力现代化的核心能力。 

  依法治理能力表现在检察监督领域便是依法监督的能力。与其他监督不同的是,检察监督是一种法律性和专门性较强的监督,故而对依法监督能力的要求更高、更严。检察官不仅要牢固树立法律至上、程序正当、合乎比例以及人权保障等现代法治理念,严格在法律监督过程做到与法有据、公开透明、尊崇理性、保障人权,还必须经过专门的训练、具备专门的素养,熟练掌握法律专业技能和监督所需要的业务知识,善于运用法治思维与法治方式参与和开展各项国家治理活动。 

  提升检察监督依法监督的能力,制度建设是基础和保障。在此笔者非常赞同有学者提出的专门制定一部《法律监督法》的主张,而且认为当前大力推进国家治理现代化为制定这部法律提供了新的契机和条件,它的出台必将有力的提升我国检察监督的法治化程度和监督能力现代化水平。应当说,对检察监督进行专门立法,即属于当前需要“抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度当前规范检察监督的法律依据,主要还是散见于《人民检察院组织法、《检察官法》以及三大诉讼法。这些法律对于检察监督的规定不仅较为原则、缺乏系统性和操作性;更重要的是,在形式和内容上这些法律也已不能满足检察监督服务和保障国家治理现代化的需要。例如,对于极具参与社会治理效应的检察建议制度,虽然上述相关法律进行了规定,但都极为简单和抽象,尤其是都未能在增强其刚性效果上进行有效的具体制度设计。再如,在切实保障检察机关依法独立开展法律监督,挣脱地方保护主义的干扰方面,上述法律也都存在制度缺失。一些被证明在这方面行之有效的设计或经验诸如建立跨行政区域的巡回检察厅、改革内嵌在政府预算内的司法预算将其独立出来等,均未能通过立法制度化、规范化建立起来。 

  (二)共赢监督的能力 

  共赢监督是新时代最高检提出的一种检察监督的新理念,该理念强调新时代强化检察机关的法律监督,维护法律的权威,需要监督者和被监督者合力,建立监督与被监督的良性关系,实现监督者与被监督者双赢多赢共赢。不难发现这一新检察监督理念与国家治理所蕴含的治理机制和治理格局不谋而合,完全适应和契合国家治理现代化所要求的民主化、协同性等特征。国家治理强调的正是“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理”,它所追求的正是国家治理从单一走向多元,从强制走向协商,从对抗走向合作,从分享走向共享,从分散化、碎片化走向体系化、整合化,形成多元协同行动的共赢治理格局。 

  共赢监督也完全符合检察监督的内在逻辑和价值取向。一般认为检察监督具有非实体处分的程序性、监督权限的有限性或谦抑性、以及在监督效果方面的与各方主体的协同性等特性。我们认为,检察监督的实质应当理解为是建构一种监督者与被监督者之间既配合又制约的双向互动关系。其中的配合对于实现其监督的目的尤为重要。因为检察机关通过作出程序性决定履行法律监督职能,能否实现监督的目标,必须有赖于其监督对象的互动和配合。有学者即据此指出“共赢是法律监督制度的必然逻辑”。此外,检察监督还提供了一种监督者与被监督者“一荣俱荣、一损俱损”的休戚与共的共同体机制,承载了构建与维护法律职业共同体共同维护法治秩序和社会正义的价值基础。 

  可以说,共赢监督也不失为一种服务和保障国家治理现代化的检察监督的正确打开方式。当然,它要得到践行,还有赖于检察机关将其从形而上的理念转化为形而下的现实能力。其一是与被监督者的沟通、协商与合作能力。协商与合作是实现监督共赢的前提和基础。其二是“建设性监督”能力。共赢监督必然要求检察监督从要由过去旨在打压或胁迫被监督者就范的否定性监督转向一种建设性的监督。所谓建设性监督,就是通过监督来协助被监督者修正错误,补齐短板,发掘潜能,解决其自身难以解决的问题。这里特别要提高检察机关制发检察建议的能力,藉此发挥其“监督一案、治理一片”的治理效应。其三是与其他国家监督机关协同监督能力,增进彼此之间协调与配合,形成监督强大合力,防止出现相互掣肘的监督内耗现象。 

  最后强调一点,共赢监督绝不能建立在牺牲法治的基础上,绝不能沦为检察监督中各方为谋求各自利益进行权权交易、利益勾兑的筹码和工具。共赢监督所追求的共赢,不是监督者与被监督者之间“利益的均沾”,而是双方和多方所应当共享的价值,即宪法和法律统一正确实施的法治秩序与社会的公平正义。 

  (三)智能监督的能力 

  拥有智能监督的能力,实现检察监督的智能化,是检察监督能力现代化最鲜明的标志,也是当前检察监督亟待加强的一项能力建设。近年来,最高检也一直在大力推动这项工作,先后推出了“科技强检”“智慧检务”以及“大数据行动”等发展战略和行动指南等。毫无疑问,随着大数据、云计算、区块链、物联网等智能技术的日渐成熟和广泛运用今天人类已进入了一个智能化时代。在这样的时代,国家治理的智能化,已成为了一个国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。当前智能治理就已经成为全球范围内公共治理领域最显著的一个发展趋势 

  近年来我国也高度重视发展智能治理,借助智能技术来推进国家治理体系与治理能力现代化建设。习近平就曾指出:“要运用大数据提升国家治理现代化水平”。《决定》也提出要“切实提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平”,要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。必须看到,治理的技术支撑是国家治理体系中必备的构成要素,智能技术作为一种现代化的国家治理技术,它“提供了全面提升国家治理能力的契机”,已经成为新时代国家治理能力现代化的重要战略引擎 

  检察监督之所以急需拥有和提升智能监督的能力,毫无疑问,首先是因为引入智能技术可以为监督“赋能”,实现检察监督的智能化。这种智能化不仅有助于提升检察监督自身管理效率和服务水平,同时也将巨大的释放和增强检察监督的国家治理功能。显而易见的一点是,利用和借助人工智能具有的“连接一切”、大数据平台、精准算法等技术优势和工具理性,就有助于打破传统检察监督工作的碎片化和割裂化状态,克服监督的盲目性和被动性,进而真正实现检察监督参与国家和社会治理的协同化、透明化、高效化和精准化,这也有助于增强检察机关的共赢监督能力。 

  另一方面,智能监督能力对检察监督参与国家治理的内在价值还在于,当前检察监督所面对的是一个被智能所全面占据的新社会空间,同时智能技术本身需要再治理。今天是一个智能化社会,无论是政治生活、社会生活还是经济生活、文化生活,社会的各个领域都有智能技术的踪影。而智能技术是一种价值中立的东西,在其研发和运用过程中,也同时存在着有悖于安全、秩序、民主、公平、正义等治理价值目的危害和风险,故而存在着一个对其进行再治理的必要。事实上,智能技术也在影响和重塑着国家治理的结构和能力,从而也为国家治理带来新挑战,增加了国家治理的复杂性。而在治理智能社会和智能技术方面,国家必须“在场”,检察监督自然也不能缺席。在应对智能社会和智能技术挑战的过程中,我们有理由期待检察监督服务保障国家治理现代化的能力将获得一种整体性的跃升。 

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